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50个小面包,一间违建房,可能成为阻碍小微企业发展的“黑天鹅”“灰犀牛”,检察机关通过开展行政争议实质性化解,让小微企业“轻装前进”——
上图:北京市怀柔区检察院检察官和辖区某企业代表召开座谈会,倾听企业的法律诉求和意见建议。陈蕊摄
中图:广东省封开县检察院检察官到广东某电缆有限公司了解情况。王磊 张文婷摄
下图:江苏省、连云港市、灌南县三级检察院一体化办案,实质性化解了一起困扰某企业5年的行政争议。图为办案检察官对企业进行实地走访。孟倩摄
随着各地检察机关行政检察部门深入开展行政争议实质性化解工作、切实服务保障“六稳”“六保”,企业守法经营,行政机关依法行政、规范执法意识进一步增强。对于民营企业,特别是小微企业而言,检察监督不仅为它们的发展“松绑”解困,也为它们更好地成长壮大提供了良好的法治环境和保障。
故事一:
50个面包险些拖垮小超市
广西南宁扶绥县,一家小超市的店主李某遇上了烦心事。
他从南宁市某食品经营部以1.4元/包的价格进货慕斯奶酪面包50个,每个售价2元。扶绥县食药监局执法检查发现,该批面包不符合食品安全标准,遂扣押了未出售的面包,没收了李某的违法所得,并对超市罚款5万元。李某不服,提起行政复议,县政府维持了行政处罚决定。
之后,李某依旧不服,向县法院提起行政诉讼。法院一审、二审均认定,处罚明显不当,应予以纠正,二审法院后作出将5万元罚款变更为1000元的判决。扶绥县食药监局不服,向广西壮族自治区高级法院申请再审,被裁定驳回申请。行政机关机构改革后,扶绥县市场监督管理局承接了食药监局职能,向崇左市检察院申请监督。
本就是小本经营,为了50个面包要挨罚5万元,小超市眼看要被拖垮,李某实在难以承受。那么,县食药监局的5万元罚款是否于法有据?是否非罚不可呢?
收到监督申请后,崇左市检察院经审查发现,李某的小超市因经常在南宁市某食品经营部购进食品,因此之前查验过该经营部的经营资质,也能提供生产厂家的生产资质及检验报告。同时,小超市没有检验食品是否符合标准的资质,超市完全有理由不知道涉案的那批慕斯奶酪不符合食品安全标准;超市在进货时已如实详细记录了食品的名称、规格等信息,并保存相关凭证,能如实说明提供涉案产品的进货来源。
因此,法院一审认定,本案可适用食品安全法第136条免予处罚的规定,扶绥县食药监局作出依法没收尚未售出的17个慕斯奶酪面包及没收违法所得的行政处罚决定并无不当,但适用食品安全法第124条第1款对该超市处以罚款5万元,属适用法律错误,应予以纠正。法院二审也认定,该超市在发现不合格面包后,能积极配合监管部门进行调查,主动消除危害后果,且销售的不合格面包量少,没有发现造成人身或其他损害。食药监局在作出行政处罚时虽已考虑上述因素,但仍对该超市处以罚款5万元,处罚明显不当,应予以纠正。
由此可知,法院的判决符合“过罚相当”原则,本案不符合检察机关监督条件。但是,面对本案的行政争议,又不仅仅是一句不符合监督条件就能化解的,办案检察官决定召开公开听证会,开展释法说理。
2019年12月26日,崇左市检察院就本案组织公开听证,并邀请市人大代表、政协委员作为听证员参与案件论证,充分听取了各方的意见。四名听证员表示本案不符合监督条件,扶绥县食药监局在食品安全具体执法实践中应当综合运用食品安全法、行政处罚法,充分考虑“过罚相当”原则、处罚与教育相结合原则,法院生效判决改变行政处罚金额与法律规定和案件事实相符。
2020年5月22日,崇左市检察院就本案举行行政争议实质性化解协调会。会上,经办案检察官阐释法律规定和不支持监督申请理由,扶绥县市场监督管理局有关负责人表示,“原先行政执法人员在食品安全执法过程中依据食品安全法在裁量幅度范围内作出最低限度的处罚,经过法院一审、二审后,我们也逐步接受,应注意过罚相当。”
小超市店主李某提出,“作为食品经营者我履行了查验义务,对食品安全责任是否可以向上游生产者追责?当然,本案中超市也有过错,只要过罚相当,我愿意接受行政处罚。”
人民监督员韦爱忠认为,“行政机关依据食品安全法执法,支持行政执法部门在食品安全方面加强监管,但本案中超市已经意识到自身错误,并积极配合行政执法部门,适用过罚相当原则更有利于矛盾的化解。”
“本案在办理过程中,向行政执法人员进行释法说理让我印象比较深刻。”崇左市检察院第五检察部主任潘威伟表示,行政执法人员原先认为只要依据食品安全法进行行政处罚即可,办案检察官就行政处罚幅度问题,援引行政处罚法的相关规定,结合其他地区类似案例的相关典型材料,向行政机关进一步释法说理。最终,行政机关对办案检察官的观点和意见充分认可。
至此,这件行政争议案件画上了圆满句号——小超市避免了因高额处罚而濒临倒闭,行政机关也明白了如何规范行政处罚工作,真正实现了案结事了政和。
故事二:
一间厨房愁坏了托老所
2017年,辽宁省大连市普兰店区某托老所因其外围附属建筑系违建,被当地住建执法部门强制拆除。开办该托老所的张某夫妇二人不服,提起行政诉讼。
法院一审判决认定住建执法部门行政行为程序违法,但因证据不足,不支持该托老所要求赔偿的诉讼请求。行政机关和托老所均不服法院一审判决,提出上诉,后二审法院维持了一审判决。托老所向大连市检察院申请监督。
检察机关调查发现,托老所的违建建筑其实是个历史遗留问题。2007年4月,这家托老所曾向普兰店市(2015年撤市改为普兰店区)政府去信,请求解决其用地紧张的问题。同年6月12日,普兰店市规划局作出关于托老所申请扩建厨房的公示,并表示,公示期满后,如无异议,规划局将依法进行审批。
谁知,托老所扩建厨房最终未获审批,托老所遂按公示内容在其厨房外侧扩建临时建筑,用作厨房并一直使用。2017年9月4日,普兰店区住建执法部门将该厨房拆除。
检察机关受理该案后,经审查认为,本案中托老所在诉讼及申请监督阶段始终未能提供证据,证明行政机关的拆除行为造成了其主张的具体经济损失,故法院判决驳回其该项诉讼请求,并无不当。
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